Анализ законности Указов Мэра г. Москвы о мерах против коронавируса

Ситуация с распространением новой коронавирусной инфекции (далее — «COVID-19») не миновала и Россию, а в большей степени, что не удивительно, ударила по Москве. Чтобы сдержать распространение COVID-19 власти Москвы вынуждены были начать принимать меры, якобы способствующие сдерживанию распространения инфекции и сохраняющие здоровье и благополучие граждан Москвы. Меры, наверное, необходимые, но правильно ли их оформили и ввели? Рассмотрим всё по порядку.

Режим повышенной готовности

Указом Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ (далее — «Указ № 12-УМ») на территории г. Москвы вводится режим повышенной готовности. Режим этот вводится на основании пп. «б» ч. 6 ст. 4.1. Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — «Закон о защите населения») — «органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации».

В ст. 1 Закона о защите населения в редакции от 30.12.2008 (на момент издания Указа № 12-УМ) содержалось следующее определение чрезвычайной ситуации: «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей».

В самом же Указе № 12-УМ основанием для введения режима повышенной готовности указано — «в связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», что является распространением некого заболевания. И тут интересный момент: в редакции Закона о защите населения на момент принятия Указа № 12-УМ такого основания для чрезвычайной ситуации или её угрозы не предусмотрено. Вероятно, можно было бы подогнать распространение COVID-19 под опасное природное явление, но так как природа вируса и его возникновения не установлена, вопросов возникло бы еще больше.

Спустя почти месяц, а именно 01.04.2020 в ст. 1 Закона о защите населения вносят изменения:

То есть режим повышенной готовности при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации (распространение COVID-19) был введен до того момента, когда на законодательном уровне было закреплено, что чрезвычайной ситуацией является распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Указы Мэра Москвы являются с точки зрения правовой природы правовым актом нормативного характера, которые издаются на базе нормативно-правового акта. Указ Мэра № 12-УМ был издан на базе Закона о защите населения, который в свою очередь на момент принятия Указа № 12-УМ не содержал нормативно-правового основания.

Согласно ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Следовательно, Указ Мэра № 12-УМ может быть признан незаконным с момента принятия, поскольку противоречит Закону о защите населения.

При этом согласно п. 3 ст. 41 Закона г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» (далее — «Устав г. Москвы») в случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей города Москвы, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города Москвы, поддержанию правопорядка, Мэр Москвы вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных вопросов.

Из вышеуказанного получается, что как таковые полномочия по принятию мер по предупреждению распространения коронавирусной инфекции у Мэра Москвы были и есть, но принятый Указ № 12-УМ в связи с формулировкой о введении режима повышенной готовности противоречит Закону о защите населения, а следовательно, и все изменения к Указу тоже.

Рассмотрим же теперь меры, которые были введены Указом № 12-УМ, дополнениями к нему и иными правовыми актами.

В период с 05.03.2020 по 14.06.2020 в Москве были введены следующие меры, якобы способствующие сдерживанию распространения COVID-19.

Самоизоляция

В федеральном законодательстве нет определения самоизоляции. Указ № 12-УМ тоже не стал его вводить. В самом указе слово «изоляция» и производные от него встречаются в следующем контексте:

• «2.3. [Обязать граждан] Соблюдать постановления санитарных врачей о нахождении в режиме изоляции на дому».
• «3. Обязать граждан, прибывших из <...> обеспечить самоизоляцию на дому на срок 14 дней со дня возвращения в Российскую Федерацию».
• «4.2. [Обязать всех работодателей, осуществляющих деятельность на территории г. Москвы] Оказывать работникам содействие в обеспечении соблюдения режима самоизоляции на дому».

Толкование «изоляции» между тем дано в постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 18.03.2020 № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019». Под изоляцией там понимается нахождение в изолированном помещении, позволяющем исключить контакты с членами семьи и иными лицами, не подвергнутыми изоляции (п. 2.3).

Приходится использовать телеологическое толкование и исходить из того, что самоизоляция связана с ограждением конкретного человека от общества у себя дома с целью минимизировать непосредственные контакты и, как следствие, задержать распространение COVID-19. При этом использование приставки «само-» как бы указывает на то, что граждане должны относиться к этому сознательно и самостоятельно изолироваться от общества, без наличия соответствующего предписания врача. Вероятно, именно поэтому в тесте Указа № 12-УМ слово «изоляция» использовано вместе с «постановлением санитарных врачей», а в остальных случаях в указе ссылаются на «самоизоляцию».

Указом № 12-УМ Мэр Москвы обязал граждан, пребывающих из стран с неблагополучной эпидемиологической обстановкой (перечень утверждается Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве), соблюдать режим самоизоляции на дому в течение 14 дней. Соблюдение режима самоизоляции происходит на основании постановления санитарного врача, которое выдается каждому конкретному гражданину, прибывшему из страны с неблагополучной эпидемиологической обстановкой.

Однако, отправить гражданина в принудительную изоляцию может только Главный государственный санитарный врач или его заместитель на основании мотивированного постановления при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих (пп. 6 п. 1 ст. 51 ФЗ № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). На момент издания Указа № 12-УМ действовало постановление Главного государственного санитарного врача от 02.03.2020 № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», где было указано «обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» (1.1). В п. 2.5.8 этого постановления также было указано, что в отношении граждан, прибывших из определённых стран «при появлении у них симптомов, не исключающих новую коронавирусную инфекцию (2019-nCoV), обеспечить их немедленную изоляцию и госпитализацию в медицинские организации, осуществляющие медицинскую помощь стационарно, в условиях, специально созданных для данного контингента больных». Исходя из такого контекстного толкования, изоляция здесь вводится только для лиц, прибывших из стран с неблагополучной эпидемиологической обстановкой, и связана исключительно с медицинскими показаниями и с нахождением в медицинском учреждении.

Указ № 12-УМ по факту фиксирует обязанность граждан соблюдать постановления санитарных врачей об изоляции. Граждане, не согласные с постановлением санитарного врача, могут обжаловать его в суд. Однако уже Указом Мэра Москвы от 14.03.2020 № 20-УМ (далее — «Указ № 20-УМ») было установлено, что граждане, совместно проживающие с лицами, прибывшими из стран с неблагополучной эпидемиологической обстановкой, а также с гражданами, в отношении которых приняты постановления санитарных врачей об изоляции, также обязаны обеспечить самоизоляцию на дому на срок, указанный в пункте 3 настоящего указа, либо на срок, указанный в постановлениях санитарных врачей.

То есть Указом № 20-УМ была введена обязанность соблюдать изоляцию не на основании постановления Главного государственного санитарного врача и его заместителя, но уже и на основании указа Мэра Москвы.

Право на свободу передвижения граждан закреплено в ст. 27 Конституции. Ограничение права на свободу передвижения допускается в случаях, предусмотренных в ст. 8 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — «Закон о передвижении»). Ограничения допускаются:

• в пограничной зоне;
• в закрытых военных городках;
• в закрытых административно-территориальных образованиях;
• в зонах экологического бедствия;
• на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
• на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Если опираться на положения ст. 8 Закона о передвижении, то в ситуации с развитием коронавируса, ограничить передвижение можно на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 8 Закона о передвижении) и на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение (п. 6 ст. 8 Закона о передвижении).

Режим чрезвычайного положения в Москве не вводился. Ввести чрезвычайное положение как на отдельных местностях, так и на всей территории РФ вправе исключительно Президент РФ путём издания соответствующего указа (ст. 4 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»). Что касается п. 5 ст. 8 Закона о передвижении — понятия особых условий и режимов проживания граждан нигде не дано. Следовательно, толковаться оно может очень широко. Мэр Москвы пошёл по пути режима повышенной готовности, однако без прямого указания на установление именно «особых условий и режимов проживания граждан», что, таким образом, исключает применение вышеуказанного п. 5 ст. 8 Закона о передвижении.

В Москве Указом № 12-УМ был объявлен режим повышенной готовности (на основании пп. «б», ч. 6, ст. 4.1. Закона о защите населения). Согласно пп. «д» ч. 10 ст. 4.1. Закона о защите населения в период режима повышенной готовности можно принимать дополнительные меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.

При этом сами по себе права и свободы человека и гражданина в РФ преподносятся как нечто универсальное, подлежащее ограничению на основании федерального конституционного закона в экстраординарных случаях. Это в целом соответствует международной практике. Из этого исходят и публичные лица, когда дают разъяснения, и государственные учебники.

Таким образом ограничения прав и свобод граждан допускаются только в случае принятия соответствующего федерального конституционного закона — закона с особой процедурой принятия. Следовательно, сам по себе режим повышенной готовности, введенный органом исполнительной власти субъекта, не позволяет ограничить права и свободы гражданина, и, значит, в рамках этого режима власти Москвы не могут обязать граждан соблюдать режим самоизоляции, так как, по сути, вводятся ограничения конституционного права гражданина на свободу передвижения.

Еще одним режимом, позволяющим вводить ограничения на какой-либо территории, является ограничение мероприятий (карантин), предусмотренный ст. 31 ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — «Закон о благополучии населения»).

Согласно п. 2 ст. 31 Закона о благополучии населения ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.

19.03.2020 вступило в силу Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18.03.2020 № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019».

Указанным Постановлением были даны такие «поручения» органам исполнительной власти субъектов РФ как: обеспечить изоляцию граждан, прибывающих на территорию из стран с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой, а также принять меры по введению режима повышенной готовности.

Как было отмечено выше, до 01.04.2020 Закон о защите населения не предусматривал такое основания для чрезвычайной ситуации, как распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих. Следовательно, основания для предложения о введении режима повышенной готовности на 19.03.2020 просто отсутствовали. Поэтому ни у Мэра Москвы, ни у Главного государственного санитарного врача Российской Федерации не было права принимать обязательные к исполнению решения органов государственной власти в части введения ограничений.

Что же касается изоляции граждан, то, как было отмечено выше, обязать гражданина соблюдать режим изоляции можно постановлением государственного санитарного врача или его заместителя в случае наличия угрозы распространения инфекции. Указом Мэра ограничить передвижения гражданина ни в рамках режима повышенной готовности, ни на основании постановления Главного государственного санитарного врача нельзя. Режимы, в рамках которых такие меры были бы допустимы, это режим чрезвычайной ситуации и режим ограничения мероприятий (карантин). В Москве такие режимы не вводились.

Далее указом Мэра Москвы от 23.03.2020 № 26-УМ (далее — «Указ № 26-УМ») в п. 5.1 Указа № 12-УМ была введена обязанность граждан старше 65 лет соблюдать режим самоизоляции. В указанных обстоятельствах применяются аналогичные правила, которые были описаны выше. Обязать любого гражданина соблюдать изоляцию можно только на основании постановления главного государственного санитарного врача или его заместителя в связи с наличием заболевания у гражданина, распространение которого может повлечь угрозу здоровью и благополучию населения. Ограничить же передвижение гражданина можно в режимах карантина или чрезвычайного положения. Такие режимы в Москве не вводились.

При этом в приложении к Указу № 26-УМ приведен перечень заболеваний, требующих соблюдение режима самоизоляции. Сейчас это приложение № 4 к указу Мэра Москвы от 27.05.2020 № 61-УМ и приложение № 5 к Указу № 12-УМ.

Законным способом ограничения передвижения граждан, страдающих такими заболеваниями, является вынесение постановления в отношении каждого из таких граждан Главным государственным санитарным врачом или его заместителем. Указом Мэра ограничить передвижения граждан с такими заболеваниями нельзя, если только не введен режим карантина в отношении таких граждан на основании постановления Главного государственного санитарного врача.

Указом Мэра Москвы от 29.03.2020 № 34-УМ (далее — «Указ № 34-УМ») была введена обязанность граждан не покидать место проживания за исключением экстренных случаев, установленных в п. 9.3 Указа № 34-УМ. Ситуация аналогична предыдущим: режим чрезвычайно ситуации и карантина в Москве не введен, в рамках режима повышенной готовности ограничение прав и свобод граждан не допускается. Следовательно, Указом № 34-УМ продолжают ограничиваться права и свободы граждан.

Указом Мэра Москвы от 02.04.2020 № 36-УМ (далее — «Указ № 36-УМ»), в п 10.4 была введена обязанность для граждан с наличием новой коронавирусной инфекции (2019- nCoV) и совместно проживающих с ними лиц в целях контроля за соблюдением режима самоизоляции (изоляции) на дому (по назначению медицинских организаций государственной системы здравоохранения города Москвы или в соответствии с постановлениями санитарных врачей) применять технологии электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации, в том числе с использованием технических устройств и (или) программного обеспечения.

То есть с 02.04.2020 власти Москвы на основании Указ № 36-УМ начинают собирать и обрабатывать персональные данные граждан (отслеживание местоположение) как с подтвержденным диагнозом COVID-19, так и тех, кто не болеет, а лишь проживает с такими гражданами.

Указанное положение Указа вызывает сомнения в его правомерности. Как было отмечено выше, ограничить передвижение граждан (права граждан на свободу передвижения) можно только в условиях режима чрезвычайного положения и карантина, которые введены не были.

Непосредственно Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» (далее — «Закон о персональных данных») позволяет обрабатывать персональные данные граждан без их согласия, если это необходимо для защиты жизни, здоровья или иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных (пп. 6, п. 1, ст. 6 Закона о персональных данных). Из самой статьи вытекает, что такая обработка разрешена в первую очередь для защиты самого субъекта персональных данных, но каким образом информация о местонахождении гражданина его защищает? Очевидно, указанное положение введено с целью контроля передвижения зараженного или потенциально зараженного гражданина, чтобы ограничить его контакты с потенциально здоровыми гражданами. Но в указанной ситуации Закон о персональных данных не позволяет без согласия гражданина обрабатывать его персональные данные.

Более того, согласно п. 1 ст. 24 Конституции сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

Ввиду того, что в Москве не были введены режимы чрезвычайного положения и карантина, оснований для ограничения прав граждан на передвижение, обработки без согласия граждан информации о частной жизни и, следовательно, отслеживанию их геолокации нет.

Таким образом указанное положение нарушает конституционные права граждан на свободу передвижения и запрет сбора информации о частной жизни без согласия (ст. 23, 24 и 27 Конституции).

Электронный пропуск на передвижение по городу

Указом Мэра г. Москвы № 43-УМ от 11.04.2020 «Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве» (далее — «Указ № 43-УМ») вводится обязанность граждан оформить электронный цифровой пропуск на передвижение по городу. Согласно этому указу, оформление цифровых пропусков относится ко всем без исключения жителям Москвы.

Положения Указа № 43-УМ нарушают конституционные права граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23 Конституции), запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24 Конституции), право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции).

При этом, согласно ч. 3 ст. 56 Конституции, права граждан, указанные в ст. 23 и ст. 24 Конституции не могут быть ограничены даже в условиях режима чрезвычайной ситуации, то есть при более угрожающей ситуации, чем режим «повышенной готовности». Также Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22.06.2010 № 14-П подчеркивал, что цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.

Таким образом Указ № 43-УМ противоречит Конституции и нарушает конституционные права граждан на неприкосновенность частной жизни и свободу передвижения.

Предоставление информации о заболеваниях

Указом Мэра г. Москвы от 07.05.2020 № 55-УМ (далее — «Указ № 55-УМ») были введены положения, обязывающие граждан в период действия всех ограничительных мер предоставлять работодателю (организации, деятельность которой не приостановлена на период ограничений) информацию о наличии заболеваний с установленным диагнозом: сахарный диабет, ожирение, гипертоническая болезнь 2 степени, хроническая обструктивная болезнь легких, бронхиальная астма 2 степени. А также предупреждать о наличии беременности, о наличии симптомов острой респираторной вирусной инфекции или наличии установленного врачом диагноза острого респираторного вирусного заболевания, новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), пневмонии у работника или у лиц, совместно проживающих с ним.

Безусловно, установленные Указом № 55-УМ требования нарушают не только основные права и свободы человека и гражданина, но и отраслевые нормы трудового законодательства и законодательства об охране здоровья граждан.

Трудовое законодательство состоит, в том числе, из актов органов исполнительной власти субъекта РФ. Указы Мэра Москвы относятся к таким актам. Однако действующие нормы Трудового кодекса РФ не наделяют власти субъекта РФ правами, которые были реализованы Указом № 55-УМ, то есть установление обязанностей не основано на законе.

Статья 88 Трудового кодекса о персональных данных работника содержит запрет на запрос информации о состоянии здоровья работника, если это не относится к вопросу о возможности выполнения трудовой функции. Если трудовая функция позволяет исключить взаимодействие с другими людьми и перемещение по городу, то основания предоставлять такую информацию отсутствуют. И даже в случаях, когда взаимодействие с третьими лицами составляет неотъемлемую часть трудовой функции, это, самом по себе, также не создаёт предпосылок для обязанности раскрывать данные о состоянии своего здоровья.

Статья 65 Трудового кодекса устанавливает требования к документам, предъявляемым при приёме на работу. Среди перечня этих документов отсутствуют сведения о состоянии здоровья. Предоставление таких сведений ухудшает положение работника, что запрещено ст. 74 Трудового кодекса РФ.

При этом Трудовой кодекс содержит нормы, так скажем «оправдывающие» требования, установленные Указом № 55-УМ. В ст. 214 Трудового кодекса установлены обязанности работника в области охраны труда. Среди них есть обязанность «немедленно извещать своего непосредственного или вышестоящего руководителя о любой ситуации, угрожающей жизни и здоровью людей». Новая коронавирусная инфекция (2019-nCoV) занесена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих (постановление Правительства РФ от 01.12.2004 (в ред. от 31.01.2020) № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих»). Из этого можно сделать вывод, что о наличии у него COVID-19 (п. 1.1.3 Приложения 7 к указу Мэра) работник все-таки обязан сообщить.

Следовательно, предоставление информации о наличии у работника COVID-19 работодателям допустимо. Об остальных заболеваниях работники сообщать не обязаны. О беременности работники сообщать не обязаны и должны сами заботиться о своем здоровье.

Также сведения о состоянии здоровья составляют врачебную тайну (для врачей) и личную тайну (для граждан). Врачебная тайна может быть разглашена только при наличии письменного согласия гражданина (ст. 13 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ»). При угрозе распространения инфекционных заболеваний разглашение допускается без согласия гражданина. Но это происходит, если компетентные органы обращаются за такими сведениями в медицинское учреждение.

Более того, личная тайна гарантируется ч. 1 ст. 23 Конституции. Права гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, а не указом органа исполнительной власти (ч. 3 ст. 55 Конституции). Право на личную тайну относится к правам, которые не могут быть ограничены в принципе (ч. 3 ст. 56 Конституции).

Следовательно, обязанность граждан предоставлять информацию о наличии заболеваний и о состоянии беременности нарушает право граждан на личную тайну, установленную ст. 23 Конституции.

Основания для признания Указа № 12-УМ со всеми изменениями и дополнениями недействительным и неконституционным с даты его принятия

Всё вышеизложенное свидетельствует о том, что Указ № 12-УМ со всеми изменениями противоречит нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также Конституции.

• Признание Указа № 12-УМ со всеми изменениями недействующим

Положения указа о введении режима повышенной готовности и ограничении прав граждан на свободу передвижения противоречат следующим нормативно-правовым актам:

Указ № 12-УМ со всеми изменениями может быть признан неконституционным в связи со следующим:

Превышение должностных полномочий Мэром г. Москвы

Уголовный кодекс содержит норму, предусматривающую ответственность за превышение должностным лицом своих полномочий. Так, ст. 286 УК предусмотрена ответственность за совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Полномочия Мэра г. Москвы установлены в ст. 41 Устава города Москвы. Согласно указанной норме, среди прочего, Мэр Москвы:

• Непосредственно или через органы исполнительной власти города Москвы решает вопросы социально-экономического развития города Москвы, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий (п. 1 ст. 41);
• Выступает от имени города Москвы в рамках компетенции, установленной настоящим Уставом, в случаях и в порядке, установленных федеральным законодательством, законами города Москвы, поручает выступать от имени города Москвы органам исполнительной власти города Москвы, должностным лицам, органам местного самоуправления, а также юридическим лицам и гражданам (п. 2, ст. 41);
• Осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, настоящим Уставом, федеральными законами, законами города Москвы (пп. 11, п. 2 ст. 41);
• В случаях, угрожающих безопасности и здоровью жителей города Москвы, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения города Москвы, поддержанию правопорядка, вправе принимать необходимые меры по предупреждению экстремальных обстоятельств или ликвидации их последствий с последующим незамедлительным уведомлением тех органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных вопросов (п. 3, ст. 41);
• По вопросам своей компетенции издает обязательные для исполнения на всей территории города Москвы указы и распоряжения и осуществляет контроль за их исполнением (п. 4 ст. 41).

Правовые акты, издаваемые Мэром Москвы, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу и законам города Москвы (п. 8, ст. 41).

Указ № 12-УМ и Указ № 43-УМ являются правовыми актами, изданными Мэром г. Москвы, которые не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и города Москвы, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Уставу и законам города Москвы.

Однако положения указов имеют ряд противоречий нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также ограничивают конституционные права и свободы граждан, в том числе те, которые не могут быть ограничены даже в условиях режима чрезвычайного положения, который не был введен в г. Москве.

Таким образом, в действиях Мэра г. Москвы может иметься состав преступления, предусмотренного ст. 286 УК РФ.

Проверка правомерности принятых указов

В связи с возникшими сомнениями в правомерности принятых указов, Правительство РФ опубликовало поручение о необходимости проверить принятые за время пандемии подзаконные акты.

При этом любопытно, что Правительство РФ не указало напрямую, что должна быть проведена проверка на соответствие «коронавирусных» актов нормативно-правовым актам, а использовало формулировку «проанализировать совместно с правительством Москвы и экспертным юридическим сообществом практику применения нормативных правовых актов (в том числе указов мэра Москвы), принятых в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации, обратив особое внимание на положения, в наибольшей степени затрагивающие права и интересы граждан». Вероятно, фраза «проанализировать практику применения» выбрана не случайно: у Министерства юстиции РФ, Министерства здравоохранения РФ и Роспотребнадзора отсутствуют полномочия по проверке и даче заключений по актам органов исполнительной власти субъектов. Впрочем, полномочия по проверке правоприменительной практики у них также отсутствуют (раздел II указа Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», раздел II постановления Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»).

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления входит в полномочия Прокуратуры РФ (ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»). Рассмотрение дел об оспаривании актов органов власти субъектов РФ относится к компетенции судов (ст. 20, главы 21 — 22 КАС РФ). Проверкой конституционности законов, в том числе по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, занимается Конституционный Суд РФ (ст. 36 Федерального конституционного закона РФ от 27.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»), полномочия по проверке указов Мэра Москвы есть у Уставного суда г. Москвы (ст. 3 Закона города Москвы от 13.02.2002 № 10 «Об Уставном суда города Москвы»). Поэтому вопрос об обоснованности и содержательности такой проверки остаётся открытым.

Минюст России, Минздрав России и Роспотребнадзор пришли к выводу, что принятые меры не ограничивают права граждан.